10 ème Forum cito3:La réforme des collectivités territoriales
samedi 25 avril 2009
salle des fêtes de Lanta
Programme de la journée: En chantier
9 h: Accueil café
9h30: Ouverture par Pierre Cohen, député de la 3ème circonscription et maire de Toulouse
et Nadine Milhaud, présidente de Cito3
9h40: Témoignage et présentation du projet de réforme Balladur, par Olivier Delcour
10h30- 11h30: Travaux en ateliers
- salle 1, Le citoyen face aux différentes réformes
- salle2, Le citoyen dans le territoire
- salle3, La République et les territoires
11h30-12h15: Exposé de Gérard Loison, géographe, sur le citoyen dans les territoires
1215- 13h30: Repas en commun
13h30-14h: Synthèse des travaux en ateliers
14h-15h: Exposé de Laure Ortiz, directrice de l'IEP (Institut d'Etudes Politiques de Toulouse)
15h-16h: Débat organisé autour de Pierre Cohen, Laure Ortiz, Gérard Loison, Joël Bouche
16h: Conclusion du forum par Pierre Cohen
Compte-rendu du forum ( en chantier, 20 avril 2010)
Accueil
NADINE MILHAUD, Présidente de Cito 3
« Né citoyen d’un État libre
J. -J. ROUSSEAU (le Contrat Social)
Cito 3e en accord avec Pierre COHEN le député de la 3e circonscription a or- ganisé ce 10e forum sur la question de la décentralisation et de son organisation politique et structurelle. Bonjour à vous tous citoyens et élus qui êtes ici aujourd’hui pour échanger, s’informer et débattre du devenir des collectivités locales.
C’était pour nous important car nous voulions marquer, en tenant ce forum hors de Toulouse ou de sa proche banlieue, que CITO est l’association de l’en- semble des citoyens de la 3e circonscription. Je rappellerai ici rapidement qui est CITO 3, quels sont nos objectifs et quels sont nos moyens d’actions. Vous avez un descriptif succinct à votre disposi- tion.
Cito 3e
est une association qui s’inscrit dans le cadre de la démocratie participative. Son objectif est d’associer les citoyens à l’activité parlementaire du député de notre circonscription, par la réflexion commune, le dialogue et les débats. Nous pensons que le droit d’élire nos représentants, nous donne le devoir d’ê- tre présents auprès de nos élus et plus particulièrement pour CITO de nos dé- putés.
Dans ce dialogue, nous faisons l’hypothèse que les citoyens peuvent exercer trois fonctions : alerte, expertise et contrôle.
- Alerte sur des problèmes, des dysfonctionnements dont nous sommes à la fois témoins et parfois victimes.
- Expertise d’usage sur des sujets qui font l’objet de débat au parlement : nous faisons connaître nos avis, nos désaccords, nos propositions.
- Contrôle l’application des lois qui ont été votées et de la façon dont el- les sont mises en œuvre.
C’est dans ce cadre que nous conduisons des actions diverses :
- Groupes de réflexion : à l’initiative de quelques personnes ou à la de- mande du député des groupes de réflexion se créent sur certains sujets et ils produisent des textes en direction du député, à charge pour lui de
répercuter et/ou de participer à des débats. - Des forums sur des sujets d’actualité qui peuvent être organisés à l’ini-
tiative des groupes de travail (par exemple sur la question de la révision
de la constitution, de la croissance, des services publics ou de l’Europe). - Des cafés citoyens, structure plus légère, que nous tentons de dévelop- per mais qu’il faut démultiplier, dont le but est d’être en prise sur l’actua- lité pour toucher le maximum de citoyens (le devenir des services publics, la crise).
Ce type d’action correspond en outre à notre deuxième objectif qui est de favoriser l’échange d’informations entre les citoyens.
Pour que notre association joue vraiment son rôle, il est indispensable de :
- S’appuyer sur le plus grand nombre de citoyens
- Démultiplier les actions de CITO3
- Promouvoir la création de groupes CITO dans d’autres circonscriptions.
En ce début d’année 2009, nous avons tenu notre Conseil d’Administration et organisé un premier café citoyen sur la crise et la sortie de crise qui a regroupé une soixantaine de personnes et qui a permis à chacun de s’exprimer sur des éléments d’analyse et de réponse ont été amenés par les participants eux -mêmes et par les intervenants.
Aujourd’hui s’ouvre notre 10ème forum. En accord avec Pierre COHEN et à sa demande nous avons retenu le thème de :
Ouverture
La décentralisation en liaison
avec la réforme des collectivités locales
Un sujet au cœur de l’actualité politique
Ce projet de réforme s’inscrit dans le cadre plus général de la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) dont l’objectif rappelé sans détour mercredi matin sur France Inter par le Premier ministre est de diminuer la dépense pu- blique.
Cette commande, passée par le Président de la République au motif d’inconvé- nients multiples de l’organisation actuelle, en particulier la « lourdeur des procédu- res, l’aggravation des coûts, l’inefficacité des interventions publiques et, finalement l’éloigne- ment des citoyens », comporte trois objectifs :
- Simplifier les structures des collectivités locales
- Clarifier la répartition des compétences
- Permettre une meilleure allocations des moyens financiers.
Ce sujet est important pour les citoyens car il est au cœur du processus de décentralisation dont la finalité est :
- de traiter la diversité des situations locales afin d’y apporter des réponses adap- tées, de rapprocher les processus de décision des citoyens et de favoriser l’émergence d’une démocratie de proximité visant à mieux associer les citoyens aux déci- sions locales.
Il importe donc qu’ensemble nous fassions le point et nous débattions de ces questions afin que nos élus et notre député, tout particulièrement, aient connaissance de nos avis, de nos questions et de nos craintes, mais aussi de nos propositions.
Ces questions sont difficiles : elles sont, bien sûr politiques, mais elles sont aus- si très techniques. Mais, avant d’entériner l’idée même d’une réforme il est in- dispensable de s’interroger sur les problèmes, les difficultés, les dysfonctionne- ments, les inadaptations qui justifieraient une telle décision.
Certains objectifs doivent rester présents dans notre réflexion et une réforme des collectivités territoriales doit permettre :
- de prendre en compte la diversité des territoires et adapter les structures
- d’assurer la cohérence territoriale de l’action publique et valoriser les dynami-
ques locales dans un souci d’équilibre et de solidarité - d’améliorer la lisibilité de l’action locale
- de renforcer les fondements de la démocratie locale et la légitimité des élus et
développer la démocratie participative - de repenser le rôle et la place de l’État dans une logique de décen-
tralisation - de proposer une fiscalité la mieux adaptée au fonctionnement des collectivités
territoriales et aux objectifs qui leurs sont assignés.
C’est donc dans cette optique que nous avons décidé d’organiser les réflexions et les débats autour de 3 thèmes :
1. Les citoyens et les collectivités locales : quelle lisibilité pour le citoyen ?
En préparant ce forum, notre première remarque a porté effectivement sur le manque de lisibilité et la complexité des structures de décentralisation. Ceci est l’aveu d’un certain échec de l’émergence d’une démocratie de proxi- mité qui était visée et qui devait mieux associer les citoyens aux décisions locales.
Quelle expertise d’usage avons-nous réellement de ces collectivités, mais aussi des structures intercommunales qui se sont développées? Quelles représentations en avons-nous ? Quelles relations entretenons-nous ? Quelle lisibilité ? Avons- nous des idées claires sur leurs compétences et sur leur financement ? Quelle im- pression d’ensemble avons-nous ? Répondent-elles vraiment à l’objectif de ren- forcement de la démocratie locale ? Sommes-nous vraiment associés aux déci- sions ?
Nous avons une connaissance éclatée et parcellaire des collectivités territoriales et a fortiori des structures intercommunales diverses dont les représen- tants sont élus au suffrage indirect. Car, l’expertise d’usage que peut acquérir un citoyen sur les collectivités locales outre sa participation aux élections des repré- sentants, est liée à ses lieux et modes de vie, son âge, son travail, sa famille...
De toutes façons, nos expériences nous montrent que les collectivités ont été très efficaces dans certains secteurs : par exemple elles ont investi massivement dans la gestion du parc immobilier scolaire collèges et lycées dès que le transfert a été effectué : rénovation, équipement, construction, mise aux normes...
Idem dans les transports ferroviaires...
2. Le citoyen dans les territoires :
La diversité territoriale de notre pays est considérable mais les organisations politi- ques sont identiques quelque soit le territoire. Est-ce bien rationnel ? N’est-il pas nécessaire d’adapter les structures à la diversité territoriale ? Nous sommes citoyens de plusieurs territoires et selon que l’on vit en ville ou à la campagne nos besoins et nos relations avec les collectivités territoriales ne sont pas de même nature. Les territoires urbains et périurbains doivent-ils être gérés par les mêmes organi- sations politiques que les territoires ruraux ? Ces derniers ne nécessitent-ils pas un autre type d’organisation ?
3. La République et les territoires : l’État, les territoires et les valeurs républicaines
La décentralisation et le fonctionnement des collectivités territoriales assurent- elles le maintien des valeurs républicaines dans tous les territoires ? Quelle est la place de l’État ? Le vote est démocratique, mais il est légitime de s’interroger sur le fonctionne- ment démocratique de ces institutions et sur la façon dont la participation et/ou l’information des citoyens pourrait être améliorée.
Autant de questions et d’autres encore qui seront abordées dans les 3 groupes de travail qui se pencheront chacun sur l’une de ces questions. Les trois intervenants (dans l’ordre) Olivier DELCOUR, qui présentera le projet de la commission Balladur, Gérard LOISON qui traitera de la question des terri- toires et Laure ORTIZ qui interviendra sur le thème de la « Citoyenneté, collec- tivité territoriale et République » nous aideront dans notre réflexion tout au long de la journée.
Tous ensemble avançons sur ces sujets !))
Témoignage
DENIS-RENÉ VALVERDE, Président de la FNARS
« Toute société qui prétend assurer aux Hommes la Liberté
doit commencer par leur garantir l’existence » Léon BLUM.
Créée en 1956, la FNARS (Fédération Nationale des Associations d’Accueil et de Réinsertion Sociale) est un réseau généraliste de lutte contre les exclusions. Elle fédère 750 associations ou organismes qui gèrent 2 200 établissements et services sociaux accueillant, hébergeant, logeant et insérant 600 000 personnes par an. La fédération a une mission politique et de services ; elle représente ses adhérents, les conseille, les informe et mutualise leurs expériences.
Dans un souci d’adaptation permanente, elle analyse les évolutions sociétales (nouvelles causes et caractéristiques de l’exclusion, décentralisation, élargisse- ment de l’Europe...) et leur incidence sur ses propres missions, actions et son organisation, afin de mieux répondre aux attentes de ses adhérents.
Nous vivons dans une société fragmentée
Les logiques dominantes de l’économie mondiale et la recherche de renta- bilité immédiate pénalisent l’emploi et favorisent les délocalisations. L’évolu- tion économique, le maintien du chômage à un niveau élevé entraînent le développement d’emplois précaires. Les inégalités sociales qui en résultent concernent des millions de personnes en France.
Le logement est aussi en crise, dans un contexte d’insuffisance de la cons- truction et d’absence de volonté politique. Trois millions de ménages pauvres et ceux aux revenus modestes sont sans logement ou dans des habitats insalu- bres. La relégation des quartiers en difficulté à la périphérie des grandes villes, le relatif échec des politiques de la ville amplifient ce problème.
De nombreux autres phénomènes accompagnent ces mutations. Les familles monoparentales, dont l’importance s’accroît, basculent de plus en plus sou- vent dans la précarité, voire dans la misère. Un nombre toujours très important de jeunes sortent de l’école ou du système de formation sans qualification professionnelle.
Certains jeunes « vieillissent » dans la galère ou les dispositifs sociaux, et re- produisent les situations parentales d’échec. À côté des flux migratoires traditionnels originaires d’Afrique et d’Asie, s’est développée une immigration de personnes particulièrement démunies, prove- nant des pays d’Europe centrale et orientale, dont certains ont intégré ou intè- greront l’Union européenne prochainement. Cette immigration génère des situations de non-droit. L’émergence d’extrémismes et de replis communautaires, la persistance de la violence et de l'inégalité dans les relations entre les hommes et les femmes sont également les ferments de nouvelles exclusions. Des groupes sociaux ne peuvent plus participer à la vie citoyenne, privés des moyens de l’expression politique, ce qui fragilise la démocratie. Le mal- vivre, la violence et l'isolement traversent les générations et les statuts. Ils concernent des personnes trop souvent invisibles au regard des décideurs et de l’opinion publique. Le discours compassionnel ne peut suffire à rendre compte de leurs besoins.
Les réflexes sécuritaires sont de plus en plus fréquents. Ils conduisent à dresser des groupes les uns contre les autres et à traiter trop souvent des pro- blèmes sociaux par une réponse pénale à visée répressive.
La remise en cause de « l’État providence », encouragée par un discours politique largement libéral, s’observe dans tous les pays européens. Elle se tra- duit par l’émergence de dispositifs fondés sur la valorisation de la réussite in- dividuelle et sur l’idée que chacun est responsable de son destin et peut l’inflé- chir ; l’aide à l’insertion est alors subordonnée à la preuve d’un engagement suffisant de la personne concernée.
La répartition des domaines de compétences, pouvoirs et moyens entre l’Europe, l’État et les collectivités territoriales s’est profondément modifiée, notamment dans le domaine des politiques sociales. Les associations sont confrontées à des processus de décision plus complexes et plus dispersés.
Dans ce contexte, l’implication de la « société civile organisée » se traduit par la création et l’intervention d’associations de solidarité situées dans le champ non lucratif de l’économie sociale. Elles reposent sur la libre adhésion de personnes qui coopèrent pour défendre une cause et font appel pour cela à des bénévoles et des salariés. Elles tirent leur légitimité et leur force du lien qu’elles concrétisent avec les personnes en difficulté et de leur liberté de paro- le auprès des autorités publiques.
une conception dynamique du « vivre ensemble »...
Refuser les exclusions
La société ruine ses fondements si elle accepte l’exclusion. Toute personne a le droit de se voir offrir une chance permanente de réaliser un projet de vie autonome, qui implique l’accès à des ressources et à un toit ,et une « place » dans la société. L’accompagnement d’une personne en difficulté prend son sens à partir de ses capacités, de son projet, et non seulement à partir de ses problèmes ou carences. L’insertion, idée fondatrice de la Fnars, est avant tout l’inscription de chaque personne dans un système d’échange et de réciprocité avec la société. La Fnars engage ses adhérents à assumer collectivement pour les personnes les plus en difficulté un contrat moral de non-abandon, impliquant sur un territoire :
- le devoir d’accueil et d’orientation non sélectif, non discriminatoire et permanent, dans des conditions qui respectent la dignité des personnes ;
- le devoir de fournir la réponse aux besoins fondamentaux, au plus près
des populations concernées ; - le devoir de diversification et de cohérence territoriale des réponses
proposées.
La Fnars demande que soient donnés aux intervenants les moyens de mettre en œuvre ces principes.
Promouvoir la citoyenneté
Les personnes en situation d'exclusion sont des citoyens à part entière. Aussi le droit à l’insertion passe en priorité par le respect ou la restauration de la citoyenneté.
Un citoyen bénéficie de droits sociaux, de droits politiques des citoyens, d’ex- pression, de participation et de représentation, de droits économiques. Dans un souci d’égale dignité. La Fnars affirme le droit au droit commun en matière de logement, de travail, de protection sociale...
Le droit à la parole et à la représentation est aujourd’hui trop souvent invalidé
Témoignage
de fait par les processus de dépendance, d’assistance et de discrimination ra- ciale, sexiste... La Fnars affirme sa volonté d’accompagner le passage effectif d’une logique d’aide à une logique d’acteur, considérant avant tout les be- soins et les projets des personnes accueillies.
Le véritable fondement de la citoyenneté se trouve dans la restauration du contrat social d’échange et de réciprocité, de droits et de devoirs.
Mettre en œuvre la solidarité
Le droit à l’insertion engage la responsabilité de la collectivité, avant celle de l’individu. La Fnars affirme la coresponsabilité de tous les acteurs des poli- tiques publiques dans la mise à disposition des réponses nécessaires à toutes les formes d’insertion et à la réduction des inégalités.
Que les compétences publiques en matière sociale soient ou non décentrali- sées, l’État doit rester garant de l’accès effectif aux droits. La Fnars rappel- le son attachement à la solidarité exprimée par la collectivité nationale à l’égard des populations les plus exclues, par l’intermédiaire des disposi- tifs et financements apportés par l’Europe, l’État et les collectivités locales.
La solidarité se traduit par le financement de postes de travailleurs sociaux et par l’implication de bénévoles dans les associations et dans leurs activités. Cet engagement permet d’établir d’autres liens avec les personnes en difficulté, et de porter dans la société civile la question de la lutte contre les exclusions.
J’en viens à la réforme générale des politiques publiques, la RGPP, voulue et élaborée, dans un souci d’ultra libéralisme, par le Président de la République et en particulier sur le projet de loi « portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires »
Le texte qui en découle est d’une extrême importance pour notre secteur, à plusieurs titres. Il crée tout d'abord les Agences régionales de santé (ARS). Les conséquences en sont la disparition des DDASS et des DRASS avec, parallèlement, la créa- tion de directions régionales de la jeunesse des sports et de la cohésion sociale et de directions départementales de la cohésion sociale.
Ces nouveaux services de l'État sur les territoires seront à partir de 2010 les (nos) interlocuteurs sur les questions d'accueil et d'hébergement des person- nes en situation de précarité. La mise en œuvre des ARS peut être une réelle avancée dans la mesure où el- les permettront de construire des réponses en termes de santé mieux coor- données et mieux adaptées aux besoins, face notamment à la multiplicité des acteurs. L’intégration du secteur médico-social dans le périmètre des ARS ré- pond également à cette logique dans la mesure où la dimension santé des per- sonnes prises en charge par ce secteur (personnes âgées, handicapées) est une réalité centrale.
Néanmoins, cette réforme isole l’action sociale de l’État. Elle sera désormais pilotée par des pôles de cohésion sociale, sans que ces derniers n’aient de 9 lien avec les ARS, alors qu’auparavant elle était assurée par les Ddass qui étaient aussi responsables de la mise en œuvre, dans le département, des poli- tiques sanitaires, médico-sociales et sociales.
Les ARS auront à leur tête un Directeur Général nommé par le Président de la République(!) et dotées d’un Conseil de Surveillance, présidé par le Préfet, et composé de représentants de l’État, de l’Assurance Maladie, des Collectivités, de personnalités qualifiées choisies par le Préfet ainsi que de « représentants des usagers élus ou désignés selon des modalités définies par décret » Quid de l’absence des associations gestionnaires ? Autre disposition de taille, apparue tardivement dans le projet de loi : la sup-
Témoignage
10
pression des comités régionaux de l’organisation sociale et médico- social (CROSMS) remplacés, paraît-il par des Commissions de Sélection d’Appels à projet social ou médico-social avec comme objectif : gagner deux ans entre la décision de financement et l’ouverture des structures. Mais sur quels critères seront retenus les dossiers ? (mieux-disant économique ? Proxi- mité géographique ? Qualité de la prise en charge ?).
Une telle évolution conduit à un cloisonnement institutionnel entre le sa- nitaire et le social, et interroge sur les conséquences qui peuvent en résulter pour les personnes en situation de grande précarité et d’exclusion. En effet, pour ces personnes, l’accès aux soins, comme aux autres droits, « ne va pas de soi ». Ainsi, Médecin du Monde constate que, si 78 % de leurs patients peu- vent prétendre à une couverture maladie, seuls un peu moins de 20 % ont ou- verts des droits au jour de la première consultation. Près de 80 % des SDF consultants à Médecins du Monde ne disposent pas de couverture médicale.
Enfin, le projet de loi institue la logique des appels à projet, sur la base d'un cahier des charges établi par la puissance publique, pour toute création, exten- sion ou transformation de CHRS. Cela interroge la possibilité laissée aux asso- ciations d'être à l'initiative d'une réponse à apporter aux situations de précarité et d'exclusion, en évolution permanente.
Ces réalités appellent la co-construction de réponses en partenariat en- tre le secteur de la santé et celui du social qui doivent dépasser le cadre des simples bonnes volontés et s’inscrire dans un cadre institutionnel volontariste.
Nous le savons tous ; nous avons, de toute évidence, des retards à combler en terme de projet politique partagé sur le rôle et la place de l’État, des collectivi- tés territoriales et donc sur les services publics, sur la démocratie,... pour une transformation sociale de la société. Nous devons nous appuyer sur les grands principes du service public, d’un État au service de tous, porteur des valeurs d’une société de progrès humain permettant l’épanouissement individuel dans le cadre de relations sociales « saines », de cohésion sociale, de développement véritablement durable, équilibré et cohérent des territoires... ; en partant du vécu de tous les citoyens et dans une démarche démocratique.
Le Président de la République entend diriger la France comme une entreprise avec lui pour « grand » patron, des ministres aux ordres et des services « pu- blics » ( ?) au service de sa politique. Il recentre l’État sur son « cœur de mé- tier » et externalise le reste, avec une organisation de type privée « flux tendu ». Plus fondamentalement, la réforme de l’État initiée par Nicolas Sarkozy est un élément important de sa « politique de civilisation ». Au-delà de la prétention verbale, il s’agit d’inscrire notre pays dans la logique néolibérale de guerre éco- nomique mondiale. Son projet de société vise à la transformation du « modè- le » social et économique français, pour le plus grand profit des patrons et des plus riches, sous couvert de plus de liberté pour chaque individu.
Cette compétition généralisée lamine la cohésion sociale, les garanties collecti- ves (statut, code du travail, sécurité sociale, régime de retraite, règles sur le temps de travail), sous l’argument de plus de liberté, pour laisser la place à des contrats individuels, de gré à gré, avec une rémunération basée sur la perfor- mance.
À nous toutes et tous d’être vigilants : Léon Blum écrivait « Toute société qui prétend assurer aux Hommes la Liberté doit commencer par leur garantir l’existence ».
Je vous remercie de votre attention.
Compte-rendu de l'atelier 1
Le citoyen face aux différentes collectivités
Animateur Olivier Delcour
Rapporteurs : Christian Navone et Gérard Vaysse
Nous avons regroupé les interventions des participants en trois approches :
- celle du citoyen face aux collectivités ou à leurs élus,
- celle de collectifs de citoyens (lesassociations),
- et les mêmes face aux évolutions proposées par le Comité de réflexion sur
la modernisation et le rééquilibrage des institutions.
1. En tant que citoyen, on sait rarement quelle collectivité a en responsa- bilité telle ou tellefacette de la vie. Néanmoins, de tous les élus, le maire est le mieux identifié. Fréquemment sollicité il est souvent amené à réorienter la de- mande. Le Conseiller général est moins bien perçu, surtout en milieu urbain (ce qui est moins vrai après un premier mandat). Il est néanmoins requis quand on ne peut joindre le maire. Quant-au Conseiller régional, cela peut être pire, il peut même faire figure de technocrate.
Cela se complexifie si l’on considère que le même individu est par ailleurs sou- vent citoyen dans des lieux différents (habitation principale, résidence se- condaire, résidence des vieux parents ou des jeunes hors du foyer parental...) ce qui contribue à diluer le peu de repères que l’on peut avoir.
2. Les Associations, réunions de citoyens, sont souvent confrontées à la recherche de subventions auprès des collectivités territoriales. La mise en commun des vécus a dans un premier temps fait privilégier la demande uni- que (gain de temps pour le solliciteur, un codage unique d’identification des associations permettant aux collectivités d’harmoniser leurs éventuelles sub- ventions). A l’inverse de nombreux arguments s’opposent au guichet unique (aide aux détenus en raison de leur provenance éloignée, aux handicapés en raison de la faible contribution des collectivités, à l’importance des finance- ments requis pour l’organisation d’un festival, à la volonté de ne pas inféoder l’obtention d’une subvention à des affinités politiques).
3. Certaines modifications proposées (peu maitrisées par les partici- pants) ont suscité :
- Des interrogations : le rapport du citoyen déjà délicat avec une commu- ne, ne va-t-il pas être complexifié avec une communauté de commune ? Les concordances territoriales n’étant pas homogènes cela ne va-t-il pas ajouter de la confusion ? Les modalités d’élection par scrutin de liste vont-elles conduire les candidats sans engagement politique (non- inscrits) à constituer des « listes » avec un seul nom ?
- Des mises au point sur les déséquilibres qu’induirait l’éventuelle dispari- tion du Conseil général 31 et le rattachement du Nord à la métropole toulousaine et du Sud aux autres départements (Ariège...).
Compte-rendu de l'atelier 2
Le citoyen et les territoires
Animateur Benjamin Cayrecastel
Rapporteurs : Colette Markhoff et Jean-Gabriel Caranobe
Introduction
L’animateur évoque « des enjeux partagés » mais une « grande complexité dans le détail », conduisant à un « manque de lisibilité » et posant le problème d’une véritable « démocratie ». Au débat, il propose un cadre en 3 points :
- périmètreduterritoire: diversitédescommunesruraleseturbaines,
- question de l’identité : cohérence entre les appartenances du citoyen et
le territoire, - rapport entre les élus et les citoyens selon les territoires.
En ce qui concerne le rapport du citoyen au territoire, G. Loison met en avant la notion de l’espace des habitants, par rapport aux structures mises en place et il insiste sur le fait que les pratiques des citoyens se déterminent en fonction de leur « espace vécu » (cette idée ne sera pas reprise explicitement dans les échanges, mais manifestement présente en filigrane comme élément déterminant des rela- tions citoyens, élus et administration).
Essai de classement des thèmes abordésThèmes pour lesquels se dessine un certain consensus :
- Nécessité d’une décentralisation accrue : La conscience d’une nécessité de refonte des territoires afin de réunir des territoires trop petits et/ou trop peu peuplés et celle d’une plus grande res- ponsabilité des intervenants locaux est ancienne (évocation loi Guigou ? 2003 ?).
- L’accord semble général sur les aspects fonctionnels de cette nécessité : manque de clarté actuelle dans l’articulation des différents pouvoirs lo- caux, et confusions de pouvoirs entre différents niveaux.
- La nécessité de changement vient également du fait que les modes de vie ont évolué : il est désormais peu de citoyens qui demeurent toute leur vie dans la même commune (comme ce fût le cas il y a encore deux géné- rations), voire dans la même région ; certains déménagent souvent (fonction publique, EDF) et un certain nombre quittent leur pays et re- 12 viennent s’installer ailleurs que dans leur région d’origine. Le travail en-
traîne des déplacements quotidiens, souvent dans une autre ville, que l’on fréquente parfois plus que celle où l’on réside.
- Demande d’une plus grande égalité de traitement de tous les citoyens vis-à-vis des services publics (zones rurales et zones urbaines, centre et périphéries des grandes métropoles) ; actuellement, on est « administré » par un certain nombre de services (municipaux, départementaux), qui en- cadrent et aident le citoyen et qui sont indispensables, en particulier aux personnes en difficulté.
- Importance pour les citoyens d’avoir des élus locaux qu’ils puissent connaître (suffrage uninominal), rencontrer et qui sont responsables de- vant ceux qui les élisent (alors que le citoyen n’a aucun pouvoir sur l’admi- nistration). Les permanences des élus fréquentées par le public permettent à ces élus de répercuter les besoins, les réactions, au niveau des collectivi- tés, ce qui permet ou devrait permettre un meilleur fonctionnement de ces dernières.
- Pour les personnes en difficulté, intérêt que les missions de solidarité soient assurées par les conseils généraux, proches du terrain.
- L’élu municipal a une responsabilité de représentation dans diverses instan- ces, ce qui entraîne un important et nécessaire travail de coordination.
Thèmes de débat ou d’inquiétude :
- Si les propositions du comité Balladur présentent un intérêt de clarification du fonctionnement, on peut craindre qu’elle ne soient principalement gui- dées par un souci d’économie (inévitable dans les temps actuels), voire par une tendance à la privatisation de services jusqu’alors publics et par un souci politique d’affaiblir la gauche (qui tient nombre de pouvoirs locaux) en lui tendant ce piège de pouvoirs locaux étendus sans les moyens permettant de les réaliser.
- La question du financement : quelles ressources pour de plus larges res- ponsabilités ? Une compétence dévolue à une ressource correspondante ! La réforme des collectivités n’est-elle pas sous-tendue par une volonté de réduire les subventions ? Le désir d’économie va conduire à un amoindris- sement de la qualité des services : ex. l’hôpital, qui était dirigé par un élu, le sera désormais par quelqu’un de nommé. Pour certains, risque de glisse- ment vers la privatisation, comme c’est le cas pour un certain nombre de services autrefois publics. Pour d’autres, le risque plus grave est que cet administrateur perde de vue la finalité première de l’hôpital. Pour autant, il y a nécessité d’un partage des tâches : ex. inconvénients liés au fait que le Conseil général de Haute Garonne veut « tout faire tout seul ».
- La réforme envisagée fait perdre aux collectivités leur positionnement poli- tique et renforce leur rôle technocratique.
- La différenciation des territoires (importance du Conseil général plus gran- de dans les zones rurales que dans les zones urbaines) n’entraîne-t-elle pas le risque de territoires à deux vitesses et le risque que les territoires ruraux soient moins bien servis ? Et en vertu de quoi les citoyens urbains n’auraient-ils pas droit à être représentés comme les citoyens ruraux ?
- Le rôle de l’élu : plusieurs élus, dans la salle, ont exprimé leur inquiétude. L’un a observé que le mot élu n’était pas même employé dans le rapport du Comité Balladur... N’y a-t-il pas risque de « technocratisation » de la ges- tion, donc danger pour la démocratie ? L’objectif de mise en place d’un système plus efficace se ferait au « c’est d’abord un citoyen ». La démocra- tie participative n’est-elle pas entendue comme un affaiblissement de l’élu ? « Jusqu’où va la pratique citoyenne ? »)
- Étant donné la répartition actuelle des forces de gauche (pouvoir local), le projet de réforme n’a-t-il pas surtout pour objectif réel d’affaiblir cette opposition ? mais est-ce une raison pour « jeter le bébé avec l’eau du bain » (G. Loison) - alors qu’une majorité s’accorde sur la nécessité d’une réforme - et ne vaut-il pas mieux faire des propositions utiles (contre- projet) pour contourner ces pièges ? Par ailleurs, le Comité offre une petite parcelle de démocratie au niveau de l’élection des responsables des inter- communalités (« fléchage » des élus concernés sur les listes municipales).
Propositions
- La réforme devrait s’accompagner d’une réflexion sur la parité, peu respec- tée jusqu’ici.
- Si les élus se réclament actuellement de leur proximité des électeurs, il faut également signaler qu’ils sont très pris (ex : les maires) et qu’il est alors diffi- cile d’établir un vrai rapport de proximité ; le problème du cumul de mandats, toujours en question, nécessiterait la prise de décisions cohérentes.
- Repenser la question du partage des compétences : compétence générale à la métropole (ex : Toulouse) mais le reste du département ? et les départements sans métropole ?
- Pour des intercommunalités de taille importante, on n’aura pas de listes politiques, probablement pas de parité et elles risquent d’entraîner l’insatisfaction des électeurs ; il faut aller jusqu’à l’élection de leurs représentants au suffrage universel direct (on vote alors sur un programme politique, de gauche ou de droite).
- Retenir le principe de subsidiarité : est chargée d’une réalisation, la collectivité qui est la mieux placée pour ce faire ; cela éviterait de recentraliser.
- Plutôt que de s’appuyer sur la notion de territoires, il serait plus intéressant et productif de s’appuyer sur la notion de projet : une situation, un besoin, un projet avec tout le monde autour de la table pour l’élaborer, un chef de file pour le mettre en œuvre et les mêmes citoyens qui auraient participé à son élaboration contribueraient aussi à son évaluation.
Exposés
OLIVIER DELCOUR
Évolution de l’organisation institutionnelle du territoire
A. Les grandes étapes de l’évolution des institutions locales :
Le système actuel de nos institutions locales est le résultat d’une évolution de plus de deux cents ans. Le 14 décembre 1789, étaient créées les municipalités, « dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». Les départements, « organisés autour de chefs lieux accessibles de tout point en moins d’une journée de cheval » sont également une création de la Révolution, le 22 décembre 1789, par l’As- semblée Constituante.
En revanche, ce n’est que le 5 juillet 1972, que les régions sont créés sous forme d’établissements publics ayant pour objet de « contribuer au développement économique et social de la région »... et enfin le 2 mars 1982, la tutelle du préfet sur les dé- partements disparaît ; les régions se transforment en collectivités de plein droit. Entre 1890 et 1999, l’évolution se fait dans le sens d’une intercommunalité, et c’est seulement en 1999 que naît un réel projet pour l’intercommunalité ; l’abou- tissement de cette évolution progressive est l’intégration dans la Constitution du principe de la décentralisation, le 28 mars 2003.
B. Evolution de l’organisation institutionnelle du territoire :
a) L’essor de l’intercommunalité
est relativement récent mais en constant déve- loppement - avec le soutien de l’État et des usagers - et les mesures institution- nelles se sont multipliées et accélérées :
- 1890, création du syndicat de communes pour remédier à la faiblesse des peti-
tes communes dans l’unanimité.(SIVU : syndicat intercommunaux de gestion
à vocation unique).
- 1955, création du syndicat mixte, qui permet de réunir des établissements pu-
blics de toute nature.
- 1959, la règle de l’unanimité disparaît et les districts sont créés.
- 1966, création des communautés urbaines.
- 1970, création du syndicat d’agglomération nouvelle.
- 1988, création des SIVOM ( syndicats intercommunaux de gestion à vocation
multiple).
- 1992, création des communautés de commune et de ville ;
- 1995, création de pays,
- 1999, réorganisation et simplification de l’intercommunalité autour de trois
niveaux de communautés.
Ainsi, en 2008, l’administration publique locale comporte de nombreuses col- lectivités de plein exercice : 36 000 communes, 100 départements, 22 régions, et une intercommunalité foisonnante : 14 communautés urbaines ( de plus de 500.000 habitants), 171 communautés d’agglomération (70 000 à 100 000 habi- tants) et 2 393 communautés de communes, auxquelles s’ajoutent 5 syndicats d’agglomération nouvelle, ce qui fait 2 583 EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) à fiscalité propre.
S’ajoutent à cet ensemble, 11 739 syndicats à vocation unique, 1 451 à vocation multiple, 2 943 syndicats mixtes, soient 16 133 EPCI, mais sans fiscalité propre.
Au total, il y a donc sur notre territoire, 18 716 EPCI et 54 838 APUL.
b) Les financements
Sur le plan du financement, deux sources essentielles, les impôts locaux qui per- mettent aux communautés de communes de recevoir 10 €/h/an, 50 € aux com- munautés d’agglomération (> 50 000 h) et 70 à 100 € pour les communautés ur- baines (> 500 000 h). Mais, ces communautés disposent d’une ressource plus importante due à la contribution de l’État qui s’ajoute à l’impôt local. L’intercommunalité se développe actuellement sous forme de thèmes, concréti- sés par des projets, comme par exemple au niveau d’un syndicat, la gestion des questions de la distribution de l'eau, du ramassage des poubelles, de la garde d’enfants... on dénombre 55 000 administrations publiques locales autour des 36 000 communes, ce qui représente 1 500 000 fonctionnaires territoriaux et les trois quarts de l’investissement public local.
c) Les critiques :
Les critiques actuelles peuvent se regrouper autour de quatre thèmes :
- l’enchevêtrement des compétences qui entraîne un système de financement compliqué, par exemple les contrats de plan avec de trop nombreux finance- ments croisés, complexes et coûteux pour des projets importants : ex. voirie, grands équipements, transport, économie.
- l’enchevêtrement des territoires : une commune ressort parfois de nombreux EPCI (ex. : l’eau, l’assainissement, les grands équipements en Haute-Garonne) D’où un manque de lisibilité pour le citoyen et des difficultés pour les élus à être présents dans différentes instances. - le coût excessif des administrations publiques locales, la politique de mise en œuvre des politiques contractualisées entraîne des coûts importants et de nombreuses redondances administratives.
- les déséquilibres de développement, certains territoires restent isolés, sans dynamisme, d’autres encore cumulent les handicaps (ex : le Comminges en Hau- te-Garonne).
C. DES PROPOSITIONS ET PROJETS DE RÉFORME :
- La mission d’observation conduite par Jean-Luc Warsmann, président de la commission des Lois à l’Assemblée nationale, en octobre 2008 a propo- sé 10 principes pour remédier aux défauts signalés plus haut.
1. La fin de la dérive des financements croisés
2. Spécialiser l’action des collectivités
3. Tenir compte des réalités locales
4. Réduire le nombre de collectivités
5./6 Pour les régions : s’étendre géographiquement ou fusionner avec les conseils généraux, dans un délai à fixer (un an par exemple)
7. Permettre la création de métropoles en fusionnant conseil général et inter- communalité
8. Achever l’intercommunalité 9. Supprimer les pays 10. Permettre la création d’une collectivité unique intercommunalité communes.
- Vient ensuite le rapport de la commission Balladur (mars 2009), avec 20 propositions qui se veulent une contribution importante au débat national sur la réforme des collectivités locales.
Les 20 propositions :
Proposition n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modi- fication de leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine. Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions. Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2 014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence supprimer les can- tons et procéder à cette élection au scrutin de liste.
Proposition n° 4 : achever, avant 2 014, la carte de l’intercommunalité. Proposition n°5 : rationaliser, avant 2 014, la carte des syndicats de commu- nes. Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 fé- vrier 1995. Proposition n° 7 : instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fisca- lité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux. Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2 014, d’autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, ac- céder à ce statut. Proposition n° 9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en com- munes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l’intégration des communes. Proposition n° 10 : réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs inter- communaux. Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau com- munal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions. Proposition n° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivi- tés locales et entre celles-ci et l’État. Proposition n° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l’État qui intervien- nent dans le champ de compétences des collectivités locales soient supprimés. Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale. Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et pré- voir leur réactualisation tous les six ans. Proposition n° 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe profes- sionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée no- tamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises. Proposition n° 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition. Proposition n° 18 : créer, en 2 014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée Grand Paris sur le territoire de Paris et des départements de la Seine- Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait pré- cédée d’une consultation associant les représentants des collectivités locales in- téressées, des partenaires sociaux et des forces économiques. Proposition n° 19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l’Assemblée de Corse. Proposition n° 20 : instaurer, dans les départements et régions d’Outre-mer, une assemblée unique.
Si 17 de ces propositions ont été adoptées à l’unanimité par les membres de la commission, 3 ont été refusées.
Conclusion :
Les critiques sur le fonctionnement actuel font l’objet d’un certain consensus, en particulier sur le coût de l’enchevêtrement actuel des compétences et sur les trop nombreux financements croisés, sur le fait qu’il reste des zones isolées, manquant de ce fait de dynamisme, sur les trop nombreux règlements... il est, en conséquence, nécessaire de faire des choix et d’achever l’intercommunalité en apportant les modifications essentielles pourvu qu’elles fassent l’objet d’un accord général :
- réduire le nombre des collectivités, en fusionnant des structures éventuellement redondantes dans leurs compétences: ex. régions et départements ; la communauté urbaine reprendrait des actions antérieurement dévolues au Conseil Général ;
- il est indispensable de traiter différemment le fait rural et le fait urbain ; - trouver un fonctionnement qui fasse en sorte que les habitants reçoivent tous et en tous lieux lesservicesnécessaires ; - rendre l’intercommunalité obligatoire ; - prévoir la disparition des SIVOM, SIVU... - limiter le nombre de « pays » au nombre existant actuellement, en conséquence, ne plus en créer ; - dans les élections locales, procéder au « fléchage » des candidats membres des
intercommunalités ; - libéraliser et encourager les rapprochements entre les départements ; - laisser la clause générale de compétence au niveau communal (métropoles, communes issues des intercommunalités et autres communes) ; - les départements et les régions seraient davantage spécialisés (ex. : les routes) ; - créer, par la loi, 11 premières métropoles à compter de 2 014, d’autres inter- communalités pouvant ensuite - sur la base du volontariat (stimulé par des incitations financières) - accéder à ce statut ; - l’État reprendrait des services, actuellement départementaux : (ex. : la médeci-
ne scolaire, les services vétérinaires...
GÉRARD LOISON, Géographe
La réforme des collectivités territoriales
Le citoyen dans les territoires
La question qui se pose est celle de la capacité des habitants d’un espace à être citoyen, c’est-à- dire acteurs de la vie démocratique et politique des territoires crées. On considère le citoyen en sa qualité d’habitant d’un territoire.Le territoire est une portion d’espace, objet d’une gestion particulière, cet objet doit permettre notamment l’exercice de la citoyenneté et répondre à des besoins
- Economiques
- Logistiques
- Socio-culturels-démocratiques
Les territoires tels qu’ils sont définis et organisés aujourd’hui
- permettent-ils de répondre aux besoins des habitants et des citoyens de
ces espaces territoriaux ? Y a-t-il adéquation entre l’espace du citoyen et
l’espace du territoire ? - les Territoires permettent-ils l’épanouissement de la démocratie, de la ci-
toyenneté et des pratiques citoyennes ? Le citoyen peut-il vraiment être
acteur de ces territoires ? - y a-t-il harmonie entre Citoyen et Territoire, duo idéal du fondement de la
démocratie ?
En principe la décentralisation menée depuis 1982 devrait permettre de répon- dre à ces attentes. Pourtant on évoque des problèmes, des crises de citoyenneté chez certaines po- pulations liées à une lecture difficile de la complexité territoriale, à l’enchevêtre- ment des territoires, le nombre important des niveaux territoriaux considérés comme superflus et improductifs. Tout cela provoque de la confusion dans cet- te citoyenneté multiple.
On assiste bien à une crise du duo territoire <-> citoyen, en particulier dans le rapport gouvernance / démocratie.
Les espaces géographiques sont généralement distingués entre rural et urbain. Au XIXe siècle, la distinction se fait entre la campagne et la ville. Aujourd’hui, on peut utiliser la logique des élections : le mode de scrutin des communes de plus de 2 500 habitants est désormais appliqué aux communes de 2 000 h, en particulier le panachage.
- En 1996, l’Insee a créé :
le zonage en aires urbaines délimitant l’espace à dominante urbaine. Celui-ci englobe les pôles urbains, leur couronne périurbaine et les communes attirées par plusieurs grandes villes (+ de 5 000 emplois). - Les pôles ruraux : espaces à dominante rurale (ensemble des communes peu ou pas attirées par les grandes villes : par exemple Lavelanet.
On retient la distinction de la notion de territoire et de celle d’espace vécu :
Les espaces vécus
En géographie on retient les notions de :
Espace de vie /Bassin de vie
Espace vécu /Bassin d’emploi
Les deux espaces peuvent se superposer mais pas nécessairement, par exemple la maison familiale peut être localisée différemment que la résidence secondaire.
D’autres espaces sont des espaces notoires :
- L’espace métropolitain lié au grand développement urbain il y a un système radial métropolitain (drainage) (à préciser): un éloignement des citoyens. Dans la région de Toulouse, on dénombre 15 à 20 000 habitants en plus par an sur l’aire urbaine (soit l’équivalent de la ville de Cahors - 23 193 hab. en 2006).
- La frange urbaine : Il s’agit d’une périurbanisation, ainsi qu’une rurbanisation, c’est-à-dire une ré- partition des citoyens dans l’espace rural. Le problème est que les équipements collectifs ne suivent pas les besoins de la population. Dans la région toulousaine, l’aire urbaine va jusqu’à Pamiers !
Espace rural profond : Cet espace représente 30 à 40 % du territoire national, avec une densité de 15 habitants au km2 (exemple la Lozère). La limite fixée pour la notion de désertest de12h/km².
Cela pose plusieurs questions (politiques) : qui sont les citoyens ? Jusqu’où va-t- on pour retenir cette notion ? Jusqu’où va la solidarité des territoires ? Que fait- on de ces espaces ? Il y a un réel problème d’équité républicaine.
Les territoires institutionnels sont-ils en conformité avec les espaces vécus ?
• LesCommunes Il y asurreprésentation des communes en France. L’identité communale est très forte, leur création remonte au XVIIIe siècle et sur 37 000 communes, 20 000 ont moins de 500 habitants.
• Les Départements Pour mémoire : 89 départements créés en 1789 ! La taille de chaque département a été établie afin qu'il soit possible de se rendre au chef-lieu en moins d'une journée de cheval depuis n'importe quel point de leur territoire.
• Les Régions Elles ont été découpées sur l’aire d’influence d’une métropole en 1955 (décret du 30 juin 1955 : programmes d'action régionale). Le principe est celui de la po- larisation (pourquoi pas l’Aude en Midi-Pyrénées ?). Un autre principe retenu a été celui de l’identité : Région Bretagne. (par contre la Région Centre ne corres- pond à rien : le « trou » du milieu !)
• Les Cantons S’agit-il d’un espace vécu ? Oui en 1789, y compris en milieu urbain. En termes de citoyenneté, il n’y a pas de corrélation.
• Les Arrondissements Créés au Directoire. Exemples : Muret, Saint-Gaudens, Toulouse. Aucun vécu citoyen ne s’y rattache.
L’inter-territorialité
- Transfrontalière : On parle de la notion d’Eurorégion :
Aragon/Catalogne/Baléares/Languedoc-Roussillon.
- Métropolisation : il y a des surcouts à une aire désertique mais aussi à une aire urbaine.
- Intercommunalité : il s’agit d’espaces qui correspondent aux espaces de vie : il y a corrélation entre aire urbaine et communauté sauf à Paris et Toulouse.
Territoires de projets
Le SCOT (Schéma de Cohérence et d’Organisation Territoriale) :
- Les parcs naturels régionaux : ils sont 45 à 46 en France et représentent 25 % du territoire français.
- Les pays : c’est un concept historique, qui existe depuis l’époque gallo-romaine. En 1995, on a définit des contrats de pays. Questions : le Lauragais existe-t-il vraiment ? N’y-a-t-il pas doublon avec le canton ? En milieu urbain, on parle d’infra-territorialité avec par exemple les ZAC, les grands projets de Ville (Empalot), les zones franches urbaines.
LAURE ORTIZ, Directrice de l’IEP de Toulouse
Les problèmes centraux par le Comité Balladur sont ceux des compétences générales et/ou spécialisées. Il faut resituer, dans une perspective historique, le statut des collectivités territo- riales au cœur des 3 valeurs républicaines (Liberté-Égalité-Fraternité), fondatrices et symp- tômes.
Dès le début, ce statut n’est pas univoque ; deux conceptions se succèdent ou se juxtaposent, se télescopent : la conception politique et la conception fonctionnelle.
1. La conception politique de la collectivité locale
Institutionnalisée en 1789, la collectivité locale est une assemblée de citoyens, érigée en personne morale dotée de la personnalité juridique et représentée par des élus (le conseil), afin d’administrer librement les affaires locales. Cette liberté d’administration des collectivités locales, composante des libertés publiques, se traduit juridiquement (droit administratif et droit constitutionnel) par la clause générale de compétence,
A coté de cette conception politique, cohabite...
2. La conception fonctionnelle, comme un ensemble de services à rendre aux citoyens.
La collectivité locale est alors un organe administratif dirigé par des représen- tants élus (Constitution oblige !) sous le contrôle d’un représentant de l’État (Préfet) et accomplissant les missions d’intérêt public qui lui sont conférées par le législateur ; ce qui fait de ces collectivités une manière d’être de l’État au niveau local. La clause générale des compétences n’a donc ici qu’une fonction résiduelle car la répartition des compétences répond à la problématique d’efficacité, de rationalisation de l’action publique.
Dès l’origine, ces deux conceptions d’organisation des territoires coexistent dans notre droit et des tensions se sont toujours manifestées entre ces deux conceptions.
L’apparition des trois catégories de collectivités locales : communes, départe- ments, régions est le fruit d’une stratification des logiques.
Les communes, (plus petites subdivisions administratives du territoire), strate médiévale, correspondaient à une association du politique : se soustraire au pou- voir féodal (« l’air de la ville rend libre ») et du fonctionnel : services municipaux (ex. : voirie). Diversité...
Les départements, créés par l’Assemblée Constituante (1789), correspon- dent à la strate révolutionnaire et jacobine : ils ont été constitués selon le principe d’é- galité.
Les régions, de conception plus récente [1972 : EPCI (Établissement Public de Coopération Intercommunale), 1986...) sont dans la strate fonctionnelle. Spécialité (ex. : formation, métiers).
Décentralisation - Acte 1
On constate une majoration de la responsabilité des collectivités territoriales avec un transfert du pouvoir exécutif vers les élus locaux et une suppression ou au moins un allègement de la tutelle. D’autre part, les collectivités ont évolué vers une fonctionnalisation croissante avec l’affectation d’une vocation dominante à chaque niveau de collectivité locale. (Il faut d’ailleurs noter que, même à gauche, au motif d’un besoin de cla- rification des compétences, il y a eu demande de fonctionnalisation, de spécialisation des compétences, ce qui est contraire à une conception politique des collectivités locales et ce qui encourage le consumérisme). Enfin, on entre dans une rationalisation des territoires : les compétences communales stratégiques sont transférées aux nouvelles intercommunalités. Le citoyen n’est pas vraiment concerné (il délègue son pouvoir) sauf à partir de 1992 avec la problématique des droits directs (droit de consultation : référendum local, droits des usagers, diffusion des informations par les élus...). Toutefois, la décentralisation a évolué et s’est renforcée.
Décentralisation - Acte 2. Loi constitutionnelle du 28 mars 2003
Il y a oscillation entre 2 modèles de régulation :
- le modèle hiérarchique, légal et réglementaire (modèle de la régionalisation
actuelle), doté d’une logique verticale décentralisée, confiant à la région une mission, un rôle d’encadrement normatif du statut et de l’action des collectivi- tés de base, régulateur de la flexibilité du droit local, un rôle de chef de file, d’encadrement des orientations stratégiques, d’animation et de coordination des politiques de développement (se pose alors le problème de la maturité de l’administration territoriale française, car nous sommes les seuls en Europe à organiser l’administration des collectivités à un seul niveau.)
- le modèle coopératif, égalitaire et conventionnel [nordique (Finlande)... mais en grâce à Bruxelles], avec une logique d’administration horizontale asso- ciant acteurs publics et privés à égalité, sur la base d’une obligation juridique de coopération, celle-ci étant orchestrée à des échelles variables selon les projets (gouvernance libérale) et déléguant aux acteurs les mieux placés les moyens de leur réalisation (chef de file). Ce modèle, qui correspond à une société protestante, laisse les territoires en concurrence et fonctionne selon des partenariats et des conventions. Il peut aboutir à de la casse mais a parfois du bon... dans une société totale- ment pacifiée. La France, avec ses 3 niveaux de collectivités territoriales à égalité, n’a pas de tradition de travail partenarial, de négociation.
A compter des années 90, les locomotives du développement ont changé : ce sont les régions, ce sont les « métropoles ». Apparaît un hiatus, une rupture, entre élus de collectivités territoriales « métropolitaines » (aspiration de citoyens urbains souhaitant se mesurer à la compétition internationale) et besoins spécifiques des citoyens en milieu rural, avec difficultés de financement dues à l’accroissement des responsabilités dévolues.
On est en recherche de nouveaux modes d’administration locale mais le Pre- mier ministre de l’époque, Raffarin, hésite entre plusieurs modèles (hiérarchique, coopératif...) et son choix consistera à ouvrir des possibilités d’aller plus loin...
On sort du modèle juridique égalitaire du droit des collectivités territoriales au 23 profit d’un modèle différencialiste et flexible des compétences qu’elles exer-
cent : expérimentation, nouveaux mécanismes de dévolution des compétences. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, qui stipule la possibilité d’autoriser les collectivités locales à organiser les modalités de leur action commune dans cer- taines situations, est une avancée dans la perspective de la décentralisation. Sa reprise dans la loi du 13 août 2004 - qui transmet partiellement aux régions un rôle de coordination du développement économique avec la possibilité de déci- der de l’octroi d’aides directes - n’a pas permis une avancée suffisante de la dé- centralisation.
Le système de répartition des compétences est hallucinant : « à l’encan ». C’est en réalité une remise en cause du système d’égalité sans le dire. C’est l’État qui choisit avec qui il procède au transfert de compétences.
Entre les modèles hiérarchique et coopératif, s’insère une modalité intermédiaire [Malvy, Rousset (ARF =Assemblée des Régions de France)] : les struc- tures restent inchangées, on ne modifie pas les territoires, on redéfinit les compétences. En résumé : « Tout changer pour que rien ne bouge » (vers une repolitisation des collectivités territoriales) !
C’est le rapport de force politique qui a entraîné un vécu négatif de la décen- tralisation ; le sentiment de frustration (quant à l’autonomie) vient du fait que nous sommes passés d’une égalité formelle à une égalité matérielle.
Décentralisation - Acte 3 ?
La suite s’annonce dans un contexte particulier : la volonté de simplifier la structure des administrations locales afin d’augmenter la transparence et l’effi- cacité de l’action publique, la RGPP (Révision Générale des Politiques Publi- ques), les traités internationaux existants sur la libéralisation des services, la « crise ».
Le projet Balladur n’est que la suite des travaux de la droite et de la gauche depuis les années 80. Cette conception est l’aboutissement de la fonctionnali- sation des collectivités locales. Elle se caractérise par une intégration des col- lectivités historiques dans les espaces fonctionnels des EPCI et par l’abandon de la clause générale de compétence ... dont les élus de gauche redécouvrent un peu tard les mérites.
Enjeux du débat actuel à la suite du rapport du Comité Balladur.
- Préserver l’égalité des citoyens en acceptant une différenciation et une flexibilité de la gestion des territoires :
-Tenir compte de leurs potentialités dans la répartition des compétences (fait métropolitain.) - Promouvoir des mécanismes de péréquation financière qui ne se résolvent pas une recen- tralisation.
- Arrêter la dépolitisation des collectivités territoriales : Après 25 ans de critique imprudente de la clause générale de compétence et d’appel à la spécialisation par niveau
- faire coïncider les lieux de décision et les lieux de représentation démocratique : élection directe des conseils communautaires, - rapprocher la représentation locale du citoyen : revoir les scrutins de liste.
- Accroître l’efficacité et la transparence de l’action administrative locale : - Assumer la simplification de la cartographie administrative. - Résoudre le déficit d’expertise des collectivités territoriales. - Renforcer l’impartialité de la fonction publique territoriale.
Débat
Animé par : Joël Bouche, Pierre Cohen, Gérard Loison et Laure Ortiz
Le premier intervenant se demande si le modèle coopératif (décrit par L.Ortiz) ne relève pas du concept de développement durable. Faisant référence aux idées de Proudhon, de Fourier, il verrait bien « un système combinant : la loi - qui fixe un cap, un cadre - et la charte, la convention - qui décline la loi.
Laure Ortiz en est d’accord mais reste sceptique quant à l’adaptabilité d’un tel systè- me « pacifié » à la France.
Le second se demande s’il n’y a pas abandon de la question de citoyenneté ; or, elle reste posée parce qu’il y a « modification de l’espace de débat » ; l’espace de vie, la gestion du temps ne sont plus le fait du ci- toyen. Des associations se mobilisent sur une action, sur un projet mais « qui décide sur un projet » (plutôt que sur un territoire) ?
Laure Ortiz affirme que, dans le modèle coopératif, il y a un espace pour les associations, les groupes, mais est-ce le citoyen qui s’exprime... ou le consommateur ? C’est une mise en cause du modèle de représentation politique.
Un troisième estime que l’État pose problème, État qui parle de pro- grammation, de schéma, de régulation (au niveau national) mais qui est le premier à ne pas respecter ses engagements (plan, schéma médico- social...), à s’exonérer de ses responsabilités. Qu’est-ce que la RGPP sinon l’a- veu par l’État qu’il ne peut financer ce qu’il a contribué à faire émerger ?
P. Cohen pense qu’il ne faut « pas opposer clause générale de compétence et compétence spécialisée» car, sinon, aucun grand projet ne peut être financé mais un seul doit avoir la capacité de dire si un projet a légitimité à être financé. L’État est en panne... l’Europe n’existe pas encore... il ne faut pas tomber dans le mo- dèle finnois ou tout au moins dans ses excès (ex. : délégation d’un service public à une association ou à une entreprise).
La droite, intelligemment (hélas !), distille à petites doses ses remises en cause de la puissance publique (ex. : la Loi de Réforme de l’Université qui conduira - à terme - à leur privatisation, le projet de réfor- me du système de santé).
Une puissance publique répartie mais avec des élus garants de l’égalité républicaine... et avec l’Europe ! Le statu quo n’est pas tenable.
« Métropoles », oui, car le fait urbain est incontournable (80 % de la population y vit) et même si le rapport du Comité Balladur n’est pas bon ! Elles sont attractives dans les domaines de l’université, de la recherche, de la connaissance et elles ont à relever 2 défis majeurs : celui du développement durable (énergie, transport) et celui de l’égalité (lutte contre les discriminations et particulièrement celles qui existent entre le cen- tre et la périphérie).
Un maire d’une petite commune rurale déclare se situer dans la même problématique sans proposer forcément les mêmes réponses. Lui, il a besoin de la collectivité départementale, par exemple pour cofinancer la construction de la salle des fêtes de la commune. Il n’admet pas que l’on dénigre les collectivités territoriales pour leur ges- tion et leur coût : elles assurent 73 % de l’investissement public et c’est l’État qui donne l’exemple du déficit, pas les collectivités locales (qui ont l’obligation de présenter des budgets en équilibre) ; leur coût et leur ges- tion ne représentent que 10 % de la dette. Il combattra résolument le projet de réforme Balladur.
Gérard Loison pense que la « métropolisation », ça compte énormément mais au détri- ment de qui ? de quoi ? Quelles métropoles ? Ont-elles les outils pour l’être ?" De grands êtres urbains tentaculaires... mais quelle territorialisation ? quelle expression de citoyenneté ?"
Du respect pour tous les habitants de ces espaces-là ! Il y a des démarches de saupoudrage dans la ville [GPV (Grand Projet de Ville), pôles de compétitivité...] Quelle démocratie ? Les pratiques référendaires sont-elles démocratiques ? (ceux qui propo- sent un projet obtiennent souvent un résultat inverse de celui qu’ils espéraient, les citoyens répondant à une autre question que celle posée).« Je ne fais que poser des questions...ça agace ! »
Un citoyen d’Auzeville jongle avec les pôles : métropole, cancéropôle... et... propose d’unir toutes nos forces pour un pôle Midi-Pyrénées !
Fin du débat.
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